近期財政部與自然資源部下發了2025年第一批土地儲備專項債券項目審核結果，從一些省份的反饋結果來看，對非自審自發地區來說喜憂參半，喜的是新增土儲項目通過率很高，憂的是存量土儲項目通過率極低，部分地區不足10%，而存量項目是本次申報的重點。
從下發的審核結果來看，不通過原因主要有三方面原因：定價機制不完善、預算不平衡、期限不合理。泓創研究院結合財政部的審核結果及自審自發地區土儲項目審核要求對本次不通過原因進行分析，僅供參考。
1.定價機制不完善。
存量土儲項目價格包括基礎價（企業成本價和評估價兩者取其低）、集體決策價（基礎價下降幅度）、公示價和回收價（最終價）。根據《自然資源部關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發〔2024〕242 號），土地儲備機構委托經備案的土地估價機構，對擬收回收購地塊開展土地市場價格評估，相較企業土地成本，就低確定收地基礎價格。在基礎價格的基礎上進行集體決策，確定下降幅度，集體決策定價后進行公示，公示無異議的為最終回購價格。泓創研究院根據統計的自審自發地區已發行的項目，地塊收儲價格多數低于基礎價，通常收儲價格為基礎價的70%～90%。通過對不通過項目資料分析，定價機制不完善有：一是價格填寫不完整，比如企業成本價、評估價等核心數據缺失；二是各種價格間的邏輯錯誤，比如回收價高于企業成本價或高于評估價。對于該部分問題，項目單位在填報數據時要評估價格體系的合理性，嚴格按照方案編制材料填寫。
2.預算不平衡。
根據《自然資源部、財政部關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》（自然資發〔2025〕45號）規定，用于土地儲備的專項債券發行和使用應當嚴格對應到項目。一個土地儲備項目由單個或多個地塊組成，根據地塊區位特點、實施期限、項目收益等因素確定項目范圍。專項債券資金可在同一土地儲備項目內不同地塊之間調劑使用，但以單個土地儲備項目為單位，確保項目融資收益平衡。專項債項目資金來源分為兩部分。一部分是未來需要償還的資金，如申請的專項債券、外債等有未來償還責任的，通過債務率、利息支出率、償債倍數等指標進行控制，一般由省級財政部門管理；另一部分是除債務性資金和上級支持資金外需地方配套資金，一般為當期財政支出，由本級財政部門管理，可以通過財政承受力評估來實現項目建設對中長期財政支出的影響。第一部分資金主要核查本息覆蓋倍數，一般要求在1.2倍以上（每個省份要求不同），不滿足要求或者數據填報異常的均無法通過審核。2026年專項債資金平衡中越來越多的地區開始重視第二個平衡即配套資金與地區財力的平衡，要求配套資金在財政可承受范圍內。對于該部分問題，財政應評估配套資金落實情況，對項目進行合理財務評估，不滿足覆蓋倍數的重新匹配地塊。
3.期限不合理。
《關于印發〈地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》的通知財預〔2017〕62號第二十六條的規定，土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構根據項目周期、債務管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。根據《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2020〕36號）：地方財政部門應當統籌考慮地方債收益率曲線建設、項目期限、融資成本、到期債務分布、投資者需求等因素科學設計債券期限。地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結合實際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。泓創研究院根據統計的自審自發地區土儲專項債的發行情況，2025年土儲專項債券發行期限涉及3年、5年、7年、10年、含權期限7+3年、5+2年，其中5年及7年期為主要發行期限，項目期限一般不超過10年。對于該部分問題，建議按照政策要求，合理設計項目期限。
本次預審結果為兩部委第一次聯審，各項制度正在完善中，兩部門同步對穿透式監測系統和全民所有土地資產管理信息系統進行完善，加強了兩個系統間的銜接核對。泓創研究院認為，土儲專項債政策的有效發揮需處理好三個問題。
一是土儲專項債額度納入地方整體額度管理，并未單獨劃分，土儲專項債券包裝應與本地土地市場供求、房地產存量化解、地區經濟發展、綜合財力相匹配，不應盲目包裝，脫離實際需求增加項目規模，既不利于項目整體實施，也會增加后期償債風險。
二是價格決策風險，在土儲債價格集體決策中，包括成本價、評估價、基礎價、集體決策價格、公示價格、最終收購價格、未來擬招拍掛價格等多個價格。特別是集體決策價格機制的缺失，目前大多數集體價格決策流于形式，缺乏對土儲項目甄別判斷，對價格決策風險沒有準確認識。
三是大多數地區地方政府、自然資源部門、財政部門的協同機制未建立，職責分工不明確，對土儲專項債的認識存在誤區，未能準確理解政策要求，聚焦地區未來發展，處理好國有企業與民營企業、土地盤活、風險防范和地區經濟發展之間的關系。
目前存量土儲政策已經在自審自發地區落地。按照專項債券新的管理機制要求，財政部、自然資源部審核完成后將正式進入發行程序目前，陜西省已經披露新增土儲發行計劃，預計其他省份將于四季度陸續發行。同時10月份也將是2026年專項債申報期，如有需求請聯系項目經理。
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