化債壓力大、發(fā)展任務(wù)重、土地收入下降，財政工作該怎么做？湖北建設(shè)給出了一條新思路，大財政體系是深化經(jīng)濟體制改革的積極探索，歷經(jīng)2年實踐走出了構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動力循環(huán)機制的新路子，探索了更好發(fā)揮有效市場和有為政府作用的新模式。泓創(chuàng)研究院根據(jù)公開資料整理了大財政體系經(jīng)驗，以供各地參考。
一、大財政體系提出的背景
2023年9月，湖北省委、省政府統(tǒng)籌考慮全省經(jīng)濟社會發(fā)展實際和財政工作面臨的現(xiàn)實問題，化債的任務(wù)是必須要完成的，但是化債的資金從哪里來？全口徑債務(wù)管理需要建立全口徑資產(chǎn)管理，全口徑資產(chǎn)管理需要建立與之相匹配的財政新體系——大財政體系。
全口徑債務(wù)管理——全口徑資產(chǎn)（資源）管理——大財政體系建設(shè)
大財政體系建設(shè)應(yīng)運而生。
二、什么是大財政體系？
“大財政體系” 是財政從 “事務(wù)性管理” 向 “戰(zhàn)略性治理” 的升級，旨在通過系統(tǒng)性改革，讓財政更好地服務(wù)于國家發(fā)展全局。大財政體系是相對于傳統(tǒng)財政體系而言，大在三個方面：
首先是資源配置的主體擴大。傳統(tǒng)財政是以財政部門為主體來編制預(yù)算、配置資源；大財政是在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由財政部門會同發(fā)改部門和相關(guān)部門共同配置公共資源，配置主體由單體部門變?yōu)槎鄠€部門，更有利于提升公共資源配置的科學(xué)性和規(guī)范性。
其次是資源配置的范圍擴大。傳統(tǒng)財政主要管理“四本預(yù)算”，配置的是當(dāng)年可支配的財政性資金；大財政是把配置對象擴大到政府所支配的所有資源資產(chǎn)，更有利于政府統(tǒng)籌更多的資源。
第三是資源配置的方式擴大。傳統(tǒng)財政主要是通過預(yù)算來配置資源，也就是說有多少錢辦多少事；大財政是通過將國有“三資”低效變高效、分散變集中，用手頭掌握的公共資源調(diào)動更多的未來資金來辦現(xiàn)在的事。
三、大財政體系的目標(biāo)
大財政體系短期目標(biāo)是增加財政收入，完成化債任務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險；中期目標(biāo)是提升政府投資效益，優(yōu)化政府資源配置方式，促進經(jīng)濟發(fā)展；長期目標(biāo)在土地財政收入下降的背景下培植新的財源增長點，實現(xiàn)財政的可持續(xù)性。
短期目標(biāo)：在短期內(nèi)，通過大財政體系建設(shè)，實現(xiàn)國有“三資”的集中管理和盤活利用，增加財政收入，緩解財政壓力。同時，加強對債務(wù)的管理，防范債務(wù)風(fēng)險，確保財政的穩(wěn)定運行。
中期目標(biāo)：推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，促進產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型。通過財政、金融、投資的統(tǒng)籌聯(lián)動，引導(dǎo)資金流向重點產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，培育新的經(jīng)濟增長點，提升經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量和效益。
長期目標(biāo)：構(gòu)建起科學(xué)、高效、可持續(xù)的財政體系，為湖北的長期發(fā)展提供堅實的財力保障。實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人民群眾的生活水平，推進中國式現(xiàn)代化湖北實踐。
四、大財政體系如何構(gòu)建？
大財政體系建設(shè)的總體思路是：以化解地方債務(wù)風(fēng)險為切入點，構(gòu)建以規(guī)劃為導(dǎo)向、以國有“三資”為基礎(chǔ)、以有效債務(wù)為錨定，以供應(yīng)鏈平臺體系為載體的財政、金融、投資統(tǒng)籌聯(lián)動機制，以政府投資帶動社會投資，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動力循環(huán)機制，形成“有效資產(chǎn)—有效債務(wù)—有效投資—新的有效資產(chǎn)”良性循環(huán)，探索構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的有效路徑。
“大財政體系”的核心要素
以國有“三資”為基礎(chǔ)。對全省范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)、資金、資源進行全面盤點、清理和整合，摸清家底，編制“一本賬”“一張表”，實現(xiàn)對國有“三資”的集中管理和統(tǒng)一調(diào)配，提高資源的利用效率。
以有效債務(wù)為錨定。建立科學(xué)合理的債務(wù)管理機制，對債務(wù)進行有效管控，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。同時，將債務(wù)與投資、發(fā)展緊密結(jié)合，使債務(wù)成為推動經(jīng)濟發(fā)展的有效工具，實現(xiàn)債務(wù)的可持續(xù)性。
財政金融投資統(tǒng)籌聯(lián)動。打破財政、金融、投資之間的壁壘，建立起三者之間的協(xié)同機制，形成資金的良性循環(huán)和高效運作。通過財政資金的引導(dǎo)作用，帶動金融資本和社會投資，共同支持經(jīng)濟社會的發(fā)展。
目標(biāo)導(dǎo)向。構(gòu)建新的高質(zhì)量發(fā)展動力循環(huán)機制，以有效國有投資帶動社會投資，促進整個經(jīng)濟社會的循環(huán)發(fā)展。最終實現(xiàn)財政資源的優(yōu)化配置、經(jīng)濟的穩(wěn)定增長、風(fēng)險的有效防控和公共服務(wù)的不斷提升。
五、大財政體系下的政府投融資
大財政體系建設(shè)以有效債務(wù)為錨定。債務(wù)是擴投資、穩(wěn)增長的重要路徑，舉債是為了發(fā)展、化債也是為了發(fā)展，債務(wù)空間一定程度上就是發(fā)展空間，關(guān)鍵在于形成有效債務(wù)、化解存量債務(wù)。
對于債務(wù)管理，大財政體系要求全力化解存量債務(wù)，嚴(yán)格管控新增債務(wù)。一是統(tǒng)籌“三資”清理成果、“三變”轉(zhuǎn)化成果，分類化解存量債務(wù)。二是搭建專項債券全生命周期管理平臺，全面清理債券項目對應(yīng)資產(chǎn)，實現(xiàn)穿透式管理。制定政府投資項目債務(wù)風(fēng)險評估實施辦法，對債務(wù)率偏高地區(qū)實行提級審核，堅決防止新增隱性債務(wù)或盲目舉債上項目。2024年1—11月，全省政府債券主動償還規(guī)模和比例位居中部第一、全國領(lǐng)先，隱債化解超序時進度，債務(wù)風(fēng)險總體可控。
大財政體系建設(shè)以有效投資為手段。國資企業(yè)以“三庫”為載體，精細(xì)謀劃項目管理，以“兩算”為重點，對投資的總量、結(jié)構(gòu)、布局以及效率、效能、效益進行有效管控，從源頭確保投資的有效性，擴大國資規(guī)模，支撐形成高質(zhì)量發(fā)展動力機制。大財政體系建設(shè)手段是有效投資。如何提高投資效益，做到有效投資，主要在三個方面：
一是建立全流程管控機制。財政、發(fā)改部門密切配合，搭建省市縣貫通的政府投資項目管控平臺，嵌入財力支撐分析、財力論證、預(yù)算評審、竣工結(jié)算、財務(wù)決算五大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將財政管理貫穿項目始終。
二是做實項目前期工作。制定政府支出負(fù)面清單，開展財力支撐分析、財力論證和預(yù)算評審，科學(xué)審核項目能不能上、上多大規(guī)模，2024年篩除超財力、超標(biāo)準(zhǔn)項目556個，有效提升項目質(zhì)量。
三是加強項目“兩算”管理。制定分行業(yè)政府投資項目結(jié)算辦法，健全財務(wù)決算管理機制、“紅黃綠燈”預(yù)警機制，推動項目快開工、快建設(shè)、快竣工、快轉(zhuǎn)固。全省項目按時開工率、竣工率、結(jié)算率、決算率均比改革前提高20多個百分點。
六、大財政與財政體系建設(shè)的未來
可以從宏創(chuàng)政策看出未來財政建設(shè)的一些輪廓。
二十屆三中全會《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》強調(diào)，“完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制，提出了“健全預(yù)算制度，加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”的全口徑預(yù)算理念。
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》中的部分原文：
（16）擴大有效投資。保持投資合理增長，提高投資效益。優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，提高民生類政府投資比重，高質(zhì)量推進國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力項目建設(shè)。適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化和流動趨勢，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局，加強人力資源開發(fā)和人的全面發(fā)展投資。統(tǒng)籌用好各類政府投資，在工作基礎(chǔ)較好的地方探索編制全口徑政府投資計劃。加強政府投資全過程管理。深化投資審批制度改革，進一步明確中央和地方投資方向和重點。加強謀劃論證，實施一批重大標(biāo)志性工程項目。完善民營企業(yè)參與重大項目建設(shè)長效機制，發(fā)揮政府投資基金引導(dǎo)帶動作用，激發(fā)民間投資活力、提高民間投資比重，增強市場主導(dǎo)的有效投資增長動力。
（19）加快完善要素市場化配置體制機制。促進各類要素資源高效配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、功能完善的資本市場、流動順暢的勞動力市場、轉(zhuǎn)化高效的技術(shù)市場。編制宏觀資產(chǎn)負(fù)債表，全面摸清存量資源資產(chǎn)底數(shù)，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。完善并購、破產(chǎn)、置換等政策，盤活用好低效用地、閑置房產(chǎn)、存量基礎(chǔ)設(shè)施。完善工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期法律法規(guī)，依法穩(wěn)妥推進續(xù)期工作。推進全國行政事業(yè)單位存量國有資產(chǎn)盤活共享。推動司法判決執(zhí)行與破產(chǎn)制度有機銜接，依法有效盤活被查封凍結(jié)財產(chǎn)。
(20)發(fā)揮積極財政政策作用，增強財政可持續(xù)性。加強財政科學(xué)管理，加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，強化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財力保障。深化零基預(yù)算改革，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強預(yù)算績效管理。完善地方稅、直接稅體系，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負(fù)水平。適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比重。增加地方自主財力。加強財會監(jiān)督。加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長效機制。
未來財政建設(shè)關(guān)鍵詞：全口徑債務(wù)監(jiān)測、全口徑預(yù)算管理、零基預(yù)算、全口徑政府投資計劃、政府投資全過程管理、編制宏觀資產(chǎn)負(fù)債表、加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌、資產(chǎn)盤活、高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長效機制。總結(jié)未來財政的特征，全資源統(tǒng)籌、全預(yù)算管理、全過程監(jiān)控，資源配置方式優(yōu)化，投資效益大幅度提高，投資引領(lǐng)作用增強，財政收入債務(wù)規(guī)模同經(jīng)濟發(fā)展相匹配。
大財政體系是未來財政體系的有效探索，從近兩年的實踐來看現(xiàn)階段大財政體系更側(cè)重于全域資源統(tǒng)籌，與未來財政建仍有一定的差別。目前大財政體系仍在不斷地發(fā)展完善中，從最初的一個理念，發(fā)展成為一套系統(tǒng)改革，大財政體系建設(shè)的理論內(nèi)涵不斷豐富，實現(xiàn)路徑逐步明晰，對解決當(dāng)前財政困境具有重要意義。
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